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枫桥经验: “以人民为中心”的基层社会治理经验

枫桥经验: “以人民为中心”的基层社会治理经验

湘潭县长安网   2019-03-08 【 】【 打印

    “枫桥经验”从提出至今有55年,长期为党中央和各级政府所推崇,是一块具有特定价值的“政治名片”。枫桥经验之所以历久弥新,是因为其一以贯之的一个核心理念就是坚持“以人民为中心”,与时俱进,推动社会治理实践持续创新。无论是“枫桥经验”本身所具有的时代特征,还是在“枫桥经验”名义下不断推陈出新的基层社会治理实践经验,都与不同时代的政治理论需求相契合,由此而构成了“枫桥经验”生生不息的时代价值,并赋予其历久弥新的政治意蕴。

    以人民为中心:与时俱进满足“人民”的基本政治需求 

  

  纵观枫桥经验成为中国基层社会治理经验的历程,不难发现“人民”既是这一经验的首创者,也是这一经验的最终受益者。“人民是历史的创造者”。人民既是历史运动的主体,也是现实政治的主体,更是社会变革的中坚力量和核心动力。当然,人民不是一成不变的历史词汇,而是与社会运动息息相关的特定语汇,每个时代的人民都是特定的群体,有其特定的政治诉求。从这个意义上看,坚持“以人民为中心”施政理念就不能刻舟求剑,固守特定的模式,而要与时俱新,政府就要根据特定时期的人民需求提供必要的公共政策,以纾解人民之困,满足人民所需。枫桥经验正是经历了这样一个“质变过程”,从最初解决人民内部矛盾的斗争经验,到“打造共建共治共享的社会治理新格局”的实践经验,为“加强和创新社会治理的”的实现提供了一个成熟的样本。在这一过程中,“枫桥经验”有其不可替代的“范式价值”。  

  

  枫桥经验首先是诸暨县枫桥区人民创造的将“四类分子”转化为“社会主义建设者”的“时代经验”,也是中央高度认可策解决人民内部矛盾的政治斗争经验。中华人民共和国成立后,全国政治基本是围绕“阶级斗争”和“社会主义建设”两个目标来展开,在坚持“双管齐下”的同时,“以阶级斗争为纲”似乎更有政治基础和群众基础。“以阶级斗争为纲”主要体现在对“四类分子”的清剿和“社会主义教育”运动中对“四类分子”的运动式“改造”。“四类分子”是以“阶级成分”划线,泛指“文化大革命”结束前约30年内,对地主分子、富农分子、反革命分子和坏分子这四类人的统称。戴上了“四类分子”的帽子,就是阶级敌人,就成为无产阶级专政的对象,就要被剥夺公民权,接受管制或者监督改造。当时,全国各地对“四类分子”基本采取“斗一批、关一批、杀一批”的政策。中共浙江省委在执行这一中央决定时,派出工作组到枫桥蹲点调查后认为,“四类分子”大多数是守法或基本守法的,除了现行犯,一律不捕人,尽量缩小打击面。整个社教运动中,枫桥“少武斗,多文斗”,不但不捕人,而且把绝大多数“四类分子”改造成了社会主义劳动者。枫桥“捕人少、治安好”的成功做法引起了毛泽东同志的高度重视。1963年10月下旬,时任公安部部长谢富治向毛泽东汇报诸暨社教运动中不捕人的情况,毛泽东说,这叫做“矛盾不上交,就地解决”,要好好总结经验。  

  

  1963年11月,毛泽东同志与当时公安部的一位负责同志谈话时指示:“诸暨的经验要好好总结一下,整理一个千把字的材料发下去,回答二个问题:  

  

  (1)群众是怎样懂得这样做的;  

  

  (2)依靠群众是个好办法。”11月20日,毛泽东在审阅公安部拟在第二届全国人大第四次会议上的发言稿时批示:“此件看过,很好。讲过后……作为教育干部的材料。其中应提到诸暨的好例子,要各地仿效,经过试点,推广去做。”这就是毛泽东同志对“枫桥经验”的相关批示。根据毛泽东同志的批示精神,最终以中共浙江省委工作组、中共诸暨县委署名形成了《诸暨枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》的材料。1964年1月14日,中共中央发出《关于依靠群众力量,加强人民民主专政,把绝大多数四类分子改造成新人的指示》,指出诸暨“枫桥经验”是一个很好的典型,并将“枫桥经验”的材料作为附件转发全国。1965年,第十四次全国公安会议召开,再次向全国推广“枫桥经验”。  

  

  自诞生之日起,“枫桥经验”就显示出强大的生命力和影响力。在文革时期,枫桥被改造的“四类分子”也没有参与打砸抢,“四类分子”中绝大多数都是守法或基本守法的。1977年枫桥破获的47起案件的52名作案成员中,没有一名是地主、富农和反革命分子及其子女。1977年11月,浙江省公安厅对枫桥“四类分子”现状进行调查。当地干部群众说,地主富农安分了,没做坏事,早应该摘帽了。浙江的调查和群众的反映受到公安部的高度重视,决定在枫桥进行“摘帽试点”,率先摘掉了所有“四类分子”的帽子。1978年2月5日,《人民日报》发表长篇通讯《摘掉一顶帽,调动几代人—记诸暨枫桥区落实党对四类分子的政策》,详细介绍了枫桥摘帽的经验,在全国引发强烈反响。枫桥率先给“四类分子”摘帽,示范全国,恢复四类分子的公民权利,意义深远。党的十一届三中全会后,中共中央于1979年1月下发《关于地主、富农摘帽问题和地富子女成分问题的决定》,标志着以阶级斗争为主线的人民内部矛盾运动已调整完毕,中国进入了“以经济建设为中心”的历史时期。  

  

  由此可见,“枫桥经验”是由诸暨县枫桥区人民自主创新的改造“四类分子”的成功经验。它恰如其时地纠正了“以阶级斗争为纲”的政治斗争方向,保护了一批受“极左思潮”侵害者的公民权,使其成为正常公民,积极投入到自我解放与社会建设中去,为地方经济建设提供了和谐稳定的环境。中央高层适时发掘、推广了“枫桥经验”,及时纠正了全国“捕人过多”的“极左”做法,有效防止了人民内部矛盾斗争扩大化的危险,呈现出“捕人少、治安好、经济发展、社会稳定”的安定团结的新局面,同时,将人民内部矛盾“不上交,就地解决”,将有可能危及社会主义建设事业的“四类分子”转化为建设者和生力军,有效地推动了生产力的发展,最大限度地动员、扩大了地方经济发展和社会建设的力量。

 

  中国改革开放40年后,重新审视“枫桥经验”,就会发现始终是地方政府公共管理改革创新的典型案例。一代一代“枫桥人”始终不等不靠,脚踏实地,勇于担责,与时俱进地解决社会发展所面临的现实问题,边干边学,边学边做,从而推动着枫桥经验持续发展。  

  

  以人民为中心:久久为功解决“人民”日益增长的“需求短缺”

  人民的需求是一个不断发展变化的历史过程。改革开放以前,人民需求主要是政治需求和物质需求两个基本需求,改革开放后,人民需求变得多元化,也更侧重对更高层次政治需求和精神需求的追求。党和政府必须不断更新认识,直面社会基本矛盾的变化才能确定正确的路线方针。党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,对社会主要矛盾作了新的概括:“社会主义改造基本完成以后,我国所要解决的主要矛盾,是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。”经过近40年的发展,党的十九大做出了更为精准的判断,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。  

  

  中国的改革开放是一个循序渐进的自觉过程。地处东南沿海的诸暨是改革开放的前沿,“枫桥经验”起源于此并长期发挥作用绝非偶然。改革开放实质上是由传统计划经济向市场经济转化的过程,这是一个关涉到各市场要素由培育、发展和成熟,并最终成为市场主体的复杂过程。毋庸置疑,这是由中央政府提供政策指导,各级政府共同推进实施,各市场要素积极响应的动态过程。东南沿海地区市场经济基础较好,市场要素活跃,商品经济发展较快。客观来讲,商品经济越发达,市场敏感度就越强,政府宏观调控的难度就越大;市场经济越发达,社会阶层分化也越快,社会结构也越复杂,社会矛盾也随之更多元、更复杂。因此,改革开放的过程也是政府职能调整、转变的过程,政府职能转变必须与市场经济同步,才能树立政府权威,确保社会秩序稳定、和谐、有序发展。从这个意义上看,在坚持“以人民为中心”发展理念的地方政府的持续推动下,以地方发展所面临的新形势、新任务为己任,根据不同时期的形势和任务,及时拓展“枫桥经验”的内涵和形式,推动了“枫桥经验”持续发展。可见,改革开放后的“枫桥经验”已不再是改造“四类分子”的工作经验,而是由政治斗争转为社会治安创新的实践经验,进而发展到包括民事调解在内的社会治安综合治理,再发展为党领导下的基层群众自治和社会管理创新的经验。“枫桥经验”在改革开放后仍具有持久生命力是有必然联系的。  

  

  改革开放后的“枫桥经验”是推动社会治安综合治理经验持续创新发展的有效经验。“枫桥经验”的工作着力点及时转移到依靠群众,维护社会治安,为经济建设保驾护航的轨道上来。改革开放初期,曾有人认为“枫桥经验”是计划经济、封闭时代产生的经验,在改革开放中不适用,甚至有人将其定义为极“左”路线的产物等,因此曾一度受到冷落。然而,枫桥人民不动摇、不气馁,坚定不移地高举“枫桥经验”的旗帜,在党和政府领导下,充分发挥基层治保组织作用,应对改革开放引发的基层社会矛盾,他们坚持“两手抓”,一方面依靠群众对违法人员进行教育改造,一方面依靠群众组织网络做好犯罪预防工作,防止各类人民内部矛盾激化。枫桥镇先后成立了治保会、联防队、消防队、人口协管员等四支群众性治安队伍,消除不安定因素和不安全隐患,减少各种违法犯罪活动,维护社会治安秩序,达到“治本”目的;同时,积极推行“五个依靠”,一是依靠群众就地化解民事纠纷;二是依靠群众就地挽救违法人员;三是依靠群众加强公共复杂场所管理;四是依靠群众强化企业内部防范;五是依靠群众侦破刑事案件。这一时期的“枫桥经验”旨在调动人民群众参与社会管理,实现“联防联治”,与此同时,“枫桥人”把治安管理和树立良好道德风尚结合起来,积极发挥乡贤、离退休干部在维护社会治安综合治理中的积极作用,开创了“捕人少、治安好、发展快”社会稳定和谐的良好局面。  

  

  这一时期,“枫桥经验”具有综合防治、化解矛盾多元、综合治理效果好的典型特点。“枫桥经验”构建起村、镇、市(诸暨市)三级调解网络,以及以“老杨工作室”为代表的志愿调解组织和行业调解委员会为代表的专门调解机构,几乎实现了社会矛盾和解的全覆盖。社会矛盾调解、和解的内容从早期的主要化解民事纠纷,诸如家庭、婚姻、邻里、山林、水利、宅基地等矛盾,到改革开放深化后新产生的社会矛盾,诸如土地征用、房屋拆迁、劳资纠纷、工伤医疗、交通事故、环境污染、财务管理、合同纠纷、外来人口与本地居民纠纷等等,都发挥了积极有效的“就地解决”功能。在“枫桥经验”运行的实践探索过程中,枫桥人创造了“四前”工作法和“四先四早”的工作机制,即“组织建设走在工作前,预测工作走在防范前,防范工作走在调解前,调解工作走在矛盾激化前”,“预警在先,苗头问题早消化;教育在先,重点对象早转化;控制在先,敏感时期早防范;调解在先,矛盾纠纷早处理”。这是“枫桥经验”创新发展的关键时期,干群联手、群策群力有效维护社会安全、积极化解矛盾,满足了政府公共服务不足的前提下,人民群众对社会治安综合治理的“差异化需求”,适时有效地解决了人民群众对公共安全、社会稳定的“需求短缺”问题。这些经验不仅大大丰富了“枫桥经验”的内容和形式,而且极大拓展了枫桥经验的适用领域,从而大大消解了人民内部的矛盾,缓和了经济发展所引发的新的社会矛盾和纠纷,基本上做到“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”,形成了“矛盾少、治安好、发展快、社会文明进步”的大好局面。

 

  新时代的“枫桥经验”已经不是政治斗争的经验,“枫桥人”在创新发展的过程中,初心不变、勇气不减,持续推动着“枫桥经验”的创新发展。

  

  以人民为中心:持续创新“共建共治共享”的“社会治理新格局” 

 

  

 

  坚持以人民为中心的“枫桥经验”是中国共产党的群众路线的本质体现,创新发展枫桥经验自然离不开“发动和依靠群众”这一根本方法论。毛泽东同志在批示“枫桥经验”时指出:“从诸暨的经验看,群众起来之后,做得并不比你们差,也不比你们弱,你们不要忘记动员群众,群众工作好了,可以减少反革命案件,减少刑事犯罪案件。”2013年10月,习近平总书记指示要求:“各级党委和政府要充分认识‘枫桥经验’的重大意义,发扬优良作风,适应时代要求,创新群众工作方法,善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,把‘枫桥经验’坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好。”这也是55年来,中国共产党始终不忘“枫桥经验”的初心所在。  

  

  中国改革开放40年后,重新审视“枫桥经验”,就会发现始终是地方政府公共管理改革创新的典型案例。一代一代“枫桥人”始终不等不靠,脚踏实地,勇于担责,与时俱进地解决社会发展所面临的现实问题,边干边学,边学边做,从而推动着枫桥经验持续发展。这才是真正的“枫桥经验”的内核,或可称之为“枫桥精神”。从这个意义上看,发扬“枫桥经验”实质上是在学习、传承“枫桥精神”。当全国各地干群纷纷学习枫桥经验之时,“枫桥人”又已经走在创新发展的道路上了。  

  

  或许,“枫桥经验”的根本经验就是永不停息地探索基层社会治理的新问题、新格局,其创新的经济基础就是发达的县域经济、活跃的民间资本的内在驱动力,并由此而衍生出来的复杂的社会组织,成为维系社会稳定、和谐的“润滑剂”,成为社会矛盾和解、就地解决的根本组织保障。诸暨市民间资本活跃,民营经济实力雄厚,是浙江绍兴市经济第一强市,在全国百强县中位列十四,这是当地基层社会组织自我成熟、发展、壮大的经济基础。“发展是解决一切问题的总钥匙。”但是,因发展而引发的社会问题决不可能“一揽子解决”,总需要有先行先试的“破题者”。在培育社会组织参与社会治理方面,枫桥人已走在前列,为“构建共建共治共享的社会治理新格局”做出了有益的探索。  

  

  形式多样的社会组织参与社会治理是坚持“以人民为中心”的“枫桥经验”的最新发展成果。截至2017年12月,诸暨市户籍人口108万,常住人口150万,有各类社会组织1800余家(不包括在各乡镇、街道备案不登记注册的小型社会组织),在诸暨市民政局正式登记注册的社会组织共有745家,是中国县域社会组织最活跃的区域之一。产业或行业协会、文化教育、休闲类、公益服务类、社区慈善类、居家托养类等各类组织构成千丝万缕的社会组织网络,将人民群众纳入这一庞大的组织网络中。仅从事调解类的组织就有市、街道两级调解联合会从事相关调解业务和技能交流的组织,诸如枫桥镇“老杨工作室”“娟子工作室”“枫桥大妈”“江大姐调解室”“村嫂护河队”等公益性、专业调解组织已遍布村、镇街道中,确保基层社会矛盾,诸如邻里矛盾、家庭纠纷、经济摩擦等日常毛肚能“及时”“专业”“就地”解决。再如,活跃的公益组织,围绕植绿护绿、清洁环境、心理疏导、法律援助、社区矫正等内容,持续开展“三下乡”“四进社区”“周末志愿”“志愿服务嘉年华”“年度十大志愿服务项目认领”等各类公益活动,将各位社会矛盾消解在“共建”“共治”“共享”社区文明的过程之中,起到了及时、有效、预防社会矛盾扩展或恶化的功能。  

  

  与此同时,新时代的“枫桥经验”已在培育社会组织与地方政府形成了功能互补、资源共享、社会和谐的社会治理新格局。经济繁荣、发展是社会组织发展的经济基础,政府支持则是社会组织发展的制度基础,也是社会组织活跃的合法性资源。为构建一个发展有序、门类齐全、结构合理、覆盖广泛、机制完善、作用突出的现代社会组织体制框架,初步形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,早在2015年11月,中共诸暨市委办公室、诸暨市人民政府正式印发了《关于培育发展社会组织和建立现代社会组织体制的实施意见》《诸暨市社区社会组织备案管理暂行办法》等系列文件,围绕建立现代社会组织体制的目标,加大社会组织培育力度,推进社会组织登记管理制度改革。经过近三年的试验,诸暨市已经形成了“政府搭台、制度保障、社会参与、组织自治”社会组织发展的良好氛围。以“最多跑一次”为主题的政务服务改革为诸暨市社会组织发展创造了良好制度空间。一个发展有序、门类齐全、结构合理、覆盖广泛、机制完善、作用突出的现代社会组织体制框架已初步形成,“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制已高效运转。2014年12月,诸暨市社会组织孵化中心成立,以“服务、凝聚、自律、协同”为宗旨,坚持党建引领、政府搭台、专业运作、社会监督、公众参与、服务群众的原则,搭建集社会组织培育孵化、社会组织能力建设、推动公益理念普及、社会组织信息交流与咨询、公共资源共享、社会组织成果展示、社会工作人才实训等功能于一体的综合性社会组织服务平台,致力于“激发社会组织活力,创新社会治理方式,增强社会组织能力,服务诸暨社会发展”。从2014年成立至今,中心已孵化社会组织96家,现有入驻孵化成长社会组织21家,主要开展应急救助、关爱服务、绿色环保、社区服务、心理咨询、司法援助等活动。诸暨市根据“政府掌舵,社会划浆”原则,自2017年开始投入60万元的财政专项资金,面向全市社会组织设立“公益创投招标项目”,致力于孵化、培育、壮大本地社会组织,鼓励并支持社会组织参与解决社会公共服务需求,促进公益事业发展。对入选的社会组织公益项目进行创业及发展资助,让发潜力较大、项目可行性和创新性较高、预期社会效益良好、与政府目标契合的公益创投项目得到更多的资金支持。公益创投项目涉及留守儿童、空巢老人关爱、交通安全宣传等公益事业,社会反响较大。从诸暨市民政局的统计结果来看,政府支持、孵化的社会组织在基层社会矛盾纠纷化解、推进平安诸暨建设、发展慈善、公益事业、推动社会经济发展、民生事业发展等方面发挥了积极作用。  

  

  总之,新时代的“枫桥经验”已经不是政治斗争的经验,“枫桥人”在创新发展的过程中,初心不变、勇气不减,持续推动着“枫桥经验”的创新发展。创新发展新时代“枫桥经验”,必须坚持“以人民为中心”的发展理念,以不断满足人民日益增长的美好生活需要为价值追求,始终把群众路线作为创建社会治理新格局的方法论武器,团结一切可以团结的力量,调动一切积极因素,坚持专群结合,“三治融合”,持续推进基层社会治理体系和治理能力现代化,才能构建起“共建”“共治”“共享”的社会治理新格局。当然,“枫桥经验”隐含的时代价值表明,社会治理现代化是促进经济发展的外部因素,是人民对美好生活的向往的重要组成部分,社会治理水平高低与人民群众的获得感、满足感成正比的。因此,新时代的“枫桥经验”应该是以“构建共建共治共享的社会治理新格局”为契机,充分发挥社会治理体系和治理能力现代化的优势,推动经济发展与社会治理携手并进,相得益彰,最终实现基层社会实现依法自治、良法善治。

 

  [稿源:人民法治]

  [编辑:管理员]

  

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